18. Czy "zerowa" stawka renty planistycznej jest zgodna z prawem?

Opinia Redakcji Portalu: 

Problematyka sposobu i zakresu ustalania wielkości jednorazowej opłaty na rzecz gminy (z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego), czyli tzw. „renty planistycznej” a w szczególności tytułowa kwestia stawki „zerowej” została już dość mocno „wyeksploatowana” w orzecznictwie sądów administracyjnych – nie jest intencją Redakcji Portalu kwestionowanie tego orzecznictwa ale raczej próba poszerzenia tematu dyskusji o elementy w wyrokach sądów raczej nie analizowane.

Kwestie dotyczące ustalania „renty planistycznej” w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego generalnie regulują dwa przepisy: art. 15 i 36 ustawy planistycznej:

- z treści przepisu art.15 ust. 2 pkt 12 wynika, że stawkę procentową określa się obowiązkowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- natomiast w art. 36 ust. 4 ustawy określa się, że: „Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.”

Dość często spotykana w orzecznictwie wykładnia w/w przepisów sprowadza się do konkluzji, iż kategoryczność sformułowania ustawowego „wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę” oznacza obligatoryjność tej stawki, wykluczającą możliwość zastosowania stawki zerowej - w opinii tych sądów przyjęcie stawki zerowej „(...) prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym”.

W opinii Redakcji Portalu wykładnia taka nie do końca odpowiada intencji ustawodawcy zawartej w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odczytywanych i interpretowanych w ich pełnym, całościowym brzmieniu:

- z treści przepisu art.15 ust. 2 pkt 12 (mającego charakter proceduralny) wynika jedynie, że stawka procentowa jest ustaleniem planistycznym (wyznaczanym wyłącznie w planie miejscowym) i jej zatwierdzanie (a więc także zmiana) podlega tej samej procedurze planistycznej co inne ustalenia planu miejscowego; niedopuszczalne jest w związku z tym wyznaczanie renty planistycznej poza planem miejscowym (np. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego);

- natomiast art. 36 ustawy określający m. in. dopuszczalną wartość stawki procentowej (renty planistycznej) nie określa jej dolnej granicy; spełnieniem rygoru ustawowego jest wyznaczenie w planie miejscowym jakiejkolwiek stawki mniejszej lub równej 30 % a więc i 0%, która to wielkość nie została w cytowanym przepisie zakazana.

Naruszeniem przepisów art. 36 byłoby całkowite pominięcie kwestii renty planistycznej w planie miejscowym – ustalenie stawki zerowej oznacza, że rada gminy problem renty planistycznej analizowała (zgodnie z wymogiem ustawowym) uznała jednak, iż istnieją przesłanki merytoryczne (znane tej radzie) dla odstąpienia od obciążania właścicieli nieruchomości tym jednorazowym podatkiem (np.: grunty należą do gminy lub zostaną przejęte pod gminne inwestycje publiczne bądź gmina chce użyć stawki zerowej jako instrumentu aktywizacji inwestycyjnej danego obszaru – aktywizacji niejednokrotnie zalecanej w studium gminy).

Stosowana w orzecznictwie wykładnia oparta jest głównie na analizie użytej w ustawie konstrukcji prawnej: „wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę” z czego wywodzi się, że rygor ten implikuje konieczność ustalenia renty planistycznej większej niż 0%.
Tym samym przyjmuje się więc tezę, że organ wykonawczy musi pobrać kwotę (zasada nadrzędna) stąd organ uchwałodawczy musi zapewnić w uchwale pobranie tej kwoty.

W ocenie Redakcji Portalu z czytanego szerzej art. 36 wynika, że „wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną (...) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego” - co oznacza, że przepis ten wskazuje organ zobligowany do wykonania uchwały rady gminy oraz określa sposób wykonania tej uchwały w części dotyczącej renty planistycznej.

Wynika stąd jedynie, że jeśli organ uchwałodawczy zamierza uzyskać „daninę o charakterze publicznym” poprzez wyznaczenie w planie miejscowym renty planistycznej to organ wykonawczy ma obowiązek tę rentę planistyczną pobrać (w sposób określony w art. 36 ustawy).

Przyjęcie tezy, iż stawka zerowa „(...) prowadziłaby do zniweczenia woli ustawodawcy wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym” nie wynika w sposób jednoznaczny z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadą fundamentalną przyjętą w tej ustawie jest nieobligatoryjność sporządzania planu miejscowego a więc ustawowo dopuszczalny brak możliwości wyznaczania renty planistycznej nb. trudny do pogodzenia z argumentem, że dopuszczalność stawki zerowej „(...) prowadziłaby do zniweczenia woli ustawodawcy wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym”.

Zerowa renta planistyczna w swej istocie jest rozstrzygnięciem merytorycznym planu zagospodarowania przestrzennego, świadomie i zgodnie z prawem uchwaloną przez radę gminy - kwestionowanie jej należałoby ocenić raczej jako kwestionowanie konstytucyjnej zasady samodzielności gminy.

Spotykane w praktyce rozwiązania kompromisowe w postaci renty planistycznej np.1% lub odstępowanie od określenia stawki procentowej w ustaleniach planu miejscowego z uwagi na brak wzrostu wartości nieruchomości – to najczęściej wyłącznie „wymuszone” orzecznictwem, a jednocześnie zupełnie niepotrzebne i nieuzasadnione merytorycznie, „neutralizowanie” jednego z istotniejszych instrumentów wewnętrznych gminy w zakresie kreowania polityki przestrzennej.

Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że stawka na poziomie 1%, spełniająca w pełni postulaty orzecznictwa, zamiast spodziewanej i pożądanej daniny o charakterze publicznym z prawdopodobieństwem bliskim pewności „wygeneruje” po stronie gminy wyłącznie straty (m.in. koszty ustalenia przez wójta wzrostu wartości nieruchomości).

Ponadto gmina musi być przygotowana merytorycznie do uzasadnienia tego ustalenia planistycznego na etapie udostępnienia do publicznego wglądu a także w przypadku zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.

Drugi sposób „uwzględniania” linii orzeczniczej tj. odstępowanie od określenia stawki procentowej w świetle przepisu art.15 ust. 2 pkt 12 (stawkę procentową określa się obowiązkowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) wydaje się nie mniej kontrowersyjny.